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Mit dem Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD ist eine große Chance vertan, deutsche Klimapolitik an den Herausforderungen des Pariser Klimaschutzabkommens neu auszurichten. Mit der Abkehr der großen Koalition, das für 2020 gesteckte Klimaziel tatsächlich auch in 2020 zu erreichen, gibt Deutschland nun offiziell die Rolle als internationaler Klimaschutzvorreiter auf und unterminiert damit das Abkommen als Ganzes. Der Koalitionsvertrag enthält keine neuen Ideen, Treibhausgasemissionen in Industrie und Gebäuden in den Griff zu bekommen, vorgeschlagene Maßnahmen im Verkehr werden die erforderliche Trendwende nicht einläuten. Das wird auch nicht durch die positiven Schritte im Koalitionsvertrag mit einem möglichen Klimaschutzgesetz, einem Datum für den Kohleausstieg und dem schnelleren Ausbau erneuerbarer Energien ausgeglichen. So ist deutsche Klimapolitik nicht mit dem Pariser Klimaschutzabkommen vereinbar.

(Dieser Blog wurde am 23. Oktober 2018 überarbeitet und enthält überarbeitete Passagen eines im Januar 2018 veröffentlichen Blogs zu den Sondierungsgesprächen.)

Im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD wird die deutsche Politik - und so auch die Klimapolitik - der nächsten vier Jahre vorbestimmt. Für die Klimapolitik geht die künftige Regierung damit drei Schritte vor, aber auch vier zurück und ist so als Ganzes nicht kompatibel mit den globalen Zielen des Pariser Klimaschutzabkommen, das Deutschland mit seiner herausragenden Rolle in der internationalen Klimadiplomatie erst möglich gemacht hat.

Drei Schritte vor:

Erhöhung des Ziels für Strom aus erneuerbaren Energien: Die Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien in Deutschland ist zunächst eine Erfolgsgeschichte. 2017 kamen 38% des Stroms aus Sonne, Wind, Wasser und Biomasse, soviel wie nie zuvor. Das ist eine beachtliche Leistung, die sicher seinesgleichen sucht. Die letzte große Koalition hatte allerdings die Unterstützung eher zurückgefahren als ausgebaut. Das zentrale Element, das Erneuerbare Energien Gesetz, wurde abgeschwächt und der Ausbau wurde nach oben begrenzt und damit die mögliche Transformation verlangsamt.

Der neue Koalitionsvertrag erhöht nun das zuvor gesetzte Ziel für den Anteil an erneuerbaren Energien im Strommix in 2030 von 50% auf 65%. Verglichen mit der zuletzt fehlenden Unterstützung ist das ein Schritt in die richtige Richtung, weltweit wegweisend, aber immer noch zu wenig, um wirklich mit Paris kompatibel zu sein. Dazu müssten 100% in 2030 bis 2040 erreicht werden. Ein späteres Ziel wäre nur möglich, wenn man gleichzeitig unterstützt, CO₂ wieder aus der Atmosphäre zu entfernen. Diese Technologie ist jedoch sehr umstritten und kommt im Koalitionsvertrag nicht vor.

Datum für Kohleausstieg in 2018 festlegen: Das Pariser Klimaschutzabkommen sieht einen vollkommenen Ausstieg aus Treibhausgasemissionen vor, somit insbesondere auch aus der Kohle, der Art der Stromerzeugung mit den höchsten CO₂ Emissionen pro kWh. Eine Festlegung auf ein Datum für den Kohleausstieg im Laufe des Jahres 2018, wie im Koalitionsvertrag vorgesehen, ist ein essentieller Schritt für erfolgreiche Klimapolitik und war lange überfällig. Bleibt noch abzuwarten auf welches Ausstiegsdatum man sich einigt. 2025 bis 2030 wäre mit dem Pariser Klimaabkommen vereinbar, später nicht, außer man unterstützt gleichzeitig, CO₂ wieder aus der Atmosphäre zu entfernen.

Trotz des Erfolges der erneuerbarer Energien hat weiterhin Kohlestrom einen hohen Anteil von 40%, höher als der Durchschnitt der EU oder der Welt. Der Stromsektor macht 40% der deutschen Emissionen aus. Eigentlich sollte das Emissionshandelssystem der EU Kohlestrom unrentabel machen. Jedoch ist das Preissignal zu schwach, da unter anderem zu viele Zertifikate ausgegeben wurden. Bei Zunahme erneuerbarer Energien werden damit Gaskraftwerke aus dem Markt gedrängt, die zwar nur halb so viel CO₂ pro kWh ausstoßen, aber teurer zu betreiben sind als Kohlekraftwerke. Kohle ist sogar so günstig, dass Deutschland 8% der Erzeugung exportiert und damit auch in Österreich und den Niederlanden Gaskraftwerken zu schaffen macht. Die Stromexporte sind derzeit deutlich höher als zu Beginn des Jahrzehnts.

Allein die 20 ältesten Kohlekraftwerke bis 2020 abzuschalten (etwas früher als geplant) würde die Lücke zum Erreichen des deutschen Klimaschutzziels für 2020 um mehr als die Hälfte schließen (50 Millionen Tonnen CO₂). Mehrere Studien berechnen, dass die Versorgungssicherheit in diesem Szenario trotz Atomausstieg nicht gefährdet ist und der Wegfall auch unter zusätzlich widrigen Bedingungen (z.B. Kälte und Windstille) durch Verringerung der Exporte und nicht ausgelastete Gaskraftwerke aufgefangen werden kann.

Klimaschutzgesetz in 2019: Mit einem Klimaschutzgesetz, das laut Koalitionsvertrag in 2019 verabschiedet werden soll, würde Deutschland endlich einen rechtlich verbindlichen Rahmen schaffen. Solch ein Gesetz würde den umfassenden Klimaschutz explizit fest in der deutschen Gesetzgebung verankert. Deutschland hat zwar einzelne Maßnahmen und Ziele beschlossen, hatte aber immer versäumt, diese in ein Gesetz zu gießen, das nicht ohne weiteres von einer Nachfolgerregierung rückgängig gemacht werden kann.

Aber auch vier Schritte zurück:

Abkehr, das für 2020 gesteckte Klimaziel tatsächlich auch in 2020 zu erreichen: Die Koalitionäre bekennen sich ausdrücklich „zu den national, europäisch und im Rahmen des Pariser Klimaschutzabkommens vereinbarten Klimazielen 2020, 2030 und 2050 für alle Sektoren.“ Sie wollen aber „die Handlungslücke zur Erreichung des Klimaziels 2020 so schnell wie möglich […] schließen“. Diese im Vergleich zu dem Ergebnis der Sondierungsgespräche abgemilderte Formulierung kann immer noch als Eingeständnis interpretiert werden, dass diese Lücke nicht im Jahr 2020 geschlossen wird, sondern später.

Wenn Deutschland tatsächlich das Klimaschutzziel für 2020 aufgibt, hätte das unabsehbare Folgen für den internationalen Klimaschutzprozess rund um das Pariser Abkommen. Es basiert auf dem gegenseitigen Vertrauen, dass Länder ihre freiwilligen Verpflichtungen auch einhalten. Wenn ein Land wie Deutschland, dessen herausragende Rolle in der internationalen Klimadiplomatie das Paris Abkommen erst möglich gemacht hat, sein lange zuvor gestecktes Ziel nicht einhält, wer dann? Die Glaubwürdigkeit als Vorbild im Klimaschutz wäre endgültig dahin und auch die ambitionierten Bemühungen der deutschen Klimaverhandler wären torpediert. Wie soll Deutschland in Zukunft andere Länder davon überzeugen, ihre Ziele einzuhalten und überhaupt ernst zu nehmen? Und wie kann Deutschland die EU mitziehen, die im Rahmen des Pariser Abkommens bis 2020 ein neues, ambitionierteres Ziel vorlegen sollte. Stattdessen ist zu befürchten, dass auch andere Regierungen sich in letzter Minute von ihren Zielen verabschieden mit Verweis auf den deutschen „Klimavorreiter“. Der mögliche Schaden für das Klima kann also deutlich größer sein, als es sich die Koalitionäre eingestehen wollen.

Das Ziel, Treibhausgasemissionen von 1990 bis 2020 um 40% zu senken, stammt ursprünglich aus dem Koalitionsvertrag von Rot/Grün aus dem Jahr 2002 und wurde seitdem von der folgenden schwarz/gelben und der großen Koalition bestätigt. Deutschland hatte bis jetzt also 16 Jahre Zeit sich darauf vorzubereiten.

Mit Ausnahme der Förderung der erneuerbaren Energien im Stromsektor und der Förderung von Niedrigenergiehäusern durch die KfW ist in allen Sektoren über einen langen Zeitraum versäumt worden, wirksame Klimaschutzmaßnahmen umzusetzen. Im Resultat sind deutsche Treibhausgasemissionen in diesem Jahrzehnt nicht weiter gesunken, sondern stagnieren auf einem immer noch hohen Niveau. Selbst bei den erneuerbaren Energien hat man sich in den letzten Jahren viel auf den Erfolgen der Vergangenheit ausgeruht und gleichzeitig nichts gegen die emissionsintensivste Quelle Kohle unternommen. Seit 2009 sind die Treibhausgasemissionen stabil bei etwa 900 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent pro Jahr. 2017 waren die Emissionen nur 28% unter dem Niveau von 1990, in 2020 werden es laut dem Klimaschutzbericht 2017 des Umweltministeriums 32% sein. Das hinterlässt eine signifikante Lücke von ungefähr 100 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalenten. Wenn in 2030 das 55% Ziel erreicht wird, werden über den Zeitraum 2010 bis 2030 damit kumulativ etwa 1100 Mio t CO₂ Äq. mehr emittiert als ursprünglich geplant, mehr als die derzeitigen deutschen Emissionen eines ganzen Jahres. Dies sind 5% der gesamten Emissionsmenge von etwa 20 000 Mio t CO₂ Äq., die entstehen würden, wenn das Ziel in 2020 und 2030 und Klimaneutralität in 2050 erreicht würden. Abbildung 1: Zusätzliche Treibhausgasemissionen in Deutschland durch das Nichterreichen des Ziels im Jahr 2020 (Quellen s.u.)

Zu beachten: Der Zielkorridor zwischen 2030 und 2050 ist vereinfacht dargestellt als lineare Interpolation zwischen 2030 und verschiedenen Zielen der Bundesregierung für 2050 (80 – 95% unter 1990, und unserer Interpretation der „weitgehenden Treibhausgasneutralität bis 2050“ (Emissionen und Senken sind in Summe null im Jahr 2050)). Die Bundesregierung hat zusätzlich ein Zwischenziel für 2040 von 70% unter 1990 kommuniziert.  

Maßnahmen im Verkehr werden die erforderliche Trendwende nicht einläuten: Der Koalitionsvertrag sieht eine Reihe von Maßnahmen zur Förderung von Elektroautos vor. Zum Beispiel soll Städten die Möglichkeit gegeben werden, elektrische Antriebe für Car Sharing und Taxis vorzuschreiben, die Ladeinfrastruktur soll verbessert werden und weitere Steuervergünstigung für Elektro-Dienstwagen und schnellere Abschreibung für gewerblich genutzte Elektrofahrzeuge sollen Anreize schaffen.

Aber ein entscheidender Punkt fehlt: Der Koalitionsvertrag enthält keinen Zeithorizont für das Ende des Verbrennungsmotors, wie es derzeit in Indien (2030), Frankreich (2040), Niederlanden (2025) und Norwegen (2025) diskutiert wird. Norwegen hat jetzt schon einen Anteil von Elektroautos bei Neuanmeldungen von bis zu 50%. Zusätzlich sollte, wenn Autos bald signifikant Strom verbrauchen, auch der Ausbau der erneuerbaren Energien schneller voranschreiten.

Fehlende Maßnahmen im Transportsektor ließen die Treibhausgasemissionen zwischen 2010 und 2016 um 8% steigen und machen so immer noch 18% der Gesamtemissionen aus. Zwar hat die EU die weltweit ambitioniertesten CO₂ Emissionsstandards für neue Autos, aber die alte große Koalition hat sich Berichten zufolge in den EU-internen Verhandlungen für lockere Grenzwerte eingesetzt.

Manche bestehenden Maßnahmen gehen sogar in die falsche Richtung. In Deutschland werden Dienstwagen weiterhin steuerlich begünstigt, so dass sie mehr als die Hälfte der Neuanmeldungen ausmachen, in der Vergangenheit mit einem hohen Anteil an großen Sportwagen (SUVs). LKW haben weiterhin einen ökonomischen Vorteil gegenüber der Bahn durch niedrige Maut und Unterstützung von Gigalinern. Der Dieselskandal wird nicht vernünftig aufgearbeitet. Einzelne Städte werden möglicherweise Diesel-Fahrverbote erteilen, um die EU Grenzwerte zu Luftverschmutzung einhalten zu können und so die Handlungslücke der nationalen Regierung auszugleichen. Ganz zu schweigen vom Güterverkehr, wo der Anteil der umweltfreundlicheren Verkehrsmittel wie Binnenschifffahrt und Eisenbahn gegenüber der Straße stagnieren bzw. an Anteil verlieren.

Kanzlerin Merkel hat nicht nur innerhalb der EU und Deutschland ambitioniertere Maßnahmen im Transportsektor verhindert, auch die chinesische Regierung schwächte Berichten zufolge ihre Quote für elektrische Fahrzeuge auf Druck der „Klimakanzlerin“. Mit dieser rückwärtsgewandten Politik werden Arbeitsplätze künftig eher gefährdet als gesichert, da die Gefahr droht, den Umbruch der Industrie zu verschlafen.

Wichtige Schritte zum Füllen der Lücke wären Abbau oder Umbau von umweltschädlichen Subventionen bei z.B. Dienstwagen oder die Erhöhung der LKW Maut.

Keine neuen Ideen für Emissionen der Industrie: Die Emissionen in der Industrie sind seit 2010 stabil und machen 20% der Emissionen aus. Hauptinstrument zur Reduktion der Emissionen sollte eigentlich das EU Emissionshandelssystem sein, das allerdings auf Grund des niedrigen CO₂-Preises weitgehend wirkungslos ist. Energieintensive Industrien genießen zahlreiche steuerliche Vorteile, welche unter anderem dazu führen, dass Haushalte überproportional belastet werden.

Der Koalitionsvertrag enthält die allgemeine Absichtserklärung den EU-Emissionshandel als Leitinstrument zu stärken, ohne jedoch Maßnahmen zu benennen, wie dies umgesetzt werden soll. Stattdessen wird ein wirksames sektor-übergreifendes CO2-Bepreisungssytem an die Bedingung geknüpft, dass dies „nach Möglichkeit global ausgerichtet ist, jedenfalls aber die G20-Staaten umfasst“. Hiermit hat man sich mehr als nur ein kleines Hintertürchen offengelassen. Diese Bedingung zu erfüllen ist sehr unwahrscheinlich, da einige G20 Staaten wie Saudi-Arabien oder Russland weit entfernt von jeglicher Klimapolitik sind.

Ein einheitlicher sektor-übergreifender CO2-Preis wird als zentraler Baustein zukünftiger Klimaschutzpolitik vom eigenen Sachverständigenrat gefordert und hat inzwischen auch Unterstützung von unerwarteter Seite, denn selbst der Vorstandsvorsitzende des Energiekonzerns E.on Johannes Teyssen hält dies für den richtigen Weg. So würde man die Industrie frühzeitig auf die zukünftigen Herausforderungen vorbereiten und so ihre Wettbewerbsfähigkeit stärken. Was hält den „Klimaschutzvorreiter“ Deutschland davon ab einer Koalition der Willigen und Ambitionierten beizutreten und auf diesem Wege die G20 als Ziel, aber nicht als Bedingung zu definieren? Stattdessen lehnt man mit dieser Formulierung auch die Unterstützung der Forderung von Frankreichs Staatspräsident Emmanuel Macron nach einer sektor-übergreifenden CO₂-Abgabe ab.

Deutschland müsste sich direkt für ambitioniertere Ziele im EU Emissionshandel einsetzen und umgehend, wie beispielsweise in Großbritannien, einen Mindestpreis für CO₂ Zertifikate einführen, um so dem Emissionshandelssystem mehr Wirkung zu geben. Auch müssten die Steuerbegünstigungen der energieintensiven Industrien auf den Prüfstand, natürlich auch mit Blick auf die Wirtschaftlichkeit der deutschen Industrie.

Kein Konzept für Gebäude: Der Koalitionsvertrag schlägt neue Steuervergünstigungen für die Gebäudesanierung vor, aber Größenordnung und Auswirkung sind unklar. Zwar gelingt es den Energieverbrauch von neuen Gebäuden durch Gebäudestandards recht gering zu halten, jedoch hakt es weiterhin bei der Gebäudesanierung. Diese wird bisher mit vergünstigten Krediten gefördert, die aber bei dem niedrigen Zinsniveau nicht ihre volle Wirkung entfalten können. Wie die vorgeschlagenen Steuervergünstigungen ausfallen und wirken werden ist unklar. Länder wie Norwegen oder Frankreich kommen wesentlich schneller mit der energetischen Sanierung von Häusern voran.

Es können zwar klare Energieeinsparungen bei bestimmten Haushaltsgeräten verzeichnet werden, allerdings gehen diese oftmals auf die auf EU Ebene festgesetzten Standards zurück. Grundsätzlich könnten diese wesentlich ambitionierter ausfallen.

Deutschland hat sich nun offiziell von seiner Vorreiterrolle im Klimaschutz verabschiedet. Es unterminiert mit der Abkehr, das Klimaziel für 2020 rechtzeitig erreichen zu wollen, dessen Ernsthaftigkeit und damit die Grundlage der internationalen Klimapolitik, wie im Pariser Abkommen festgeschrieben. Das vorgeschlagene Maßnahmenpaket ist trotz Klimaschutzgesetz, Kohleausstiegsdatum und dem schnelleren Ausbau erneuerbarer Energien nicht mit dem globalen Ziel des Pariser Klimaschutzabkommen vereinbar, Klimawandel auf weit unter 2°C zu begrenzen und Anstrengungen zu unternehmen, 1.5°C nicht zu überschreiten.     

Zu den Abbildungen:

Historische Treibhausgasemissionen stammen vom Treibhausgasinventar 2018 des Umweltbundesamtes, in dem 2017 eine Schätzung ist. Die Projektion ist die Verbindung des Treibhausgasinventars für das Jahr 2017 zu 850 Mio t CO₂ Äq. in 2030, oder 32% unter 1990. Dies ist die Projektion im Klimaschutzbericht 2018, der wiederum auf eine neuere Studie verweist.

Damit werden von 2010 bis 2020 etwa 650 Mio t CO₂ Äq. mehr emittiert als ursprünglich vorgesehen, bis 2030 weitere 450 Mio t CO₂ Äq., zusammen 1100 Mio t CO₂ Äq. Dies sind 5% der gesamten Emissionsmenge von etwa 20 000 Mio t CO₂ Äq., die entstehen würden, wenn das Ziel in 2020 und 2030 und Klimaneutralität in 2050 erreicht würden. Abbildung 2: Zusätzliche Treibhausgasemissionen vor und nach 2020 durch Nichterreichen des Ziels im Jahr 2020